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廣東為何“猛攻”縣域經(jīng)濟

  作者:梁 楠  編輯:王張晗  來(lái)源:決策網(wǎng)時(shí)間:2023-10-25
廣東首次向縣批量放權,重提縣域振興釋放什么信號?

大動(dòng)作。
近日,廣東首次從省級層面系統性直接面向縣(縣級市)開(kāi)展批量放權,將60項省級行政職權調整由有關(guān)地級以上市和縣(市、區)實(shí)施。
這呼應了2023年以來(lái),廣東提出縣域經(jīng)濟振興的工作布局。此前,廣東發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的若干措施》,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向縣域轉移、因地制宜提升縣域產(chǎn)業(yè)支撐能力。
廣東為什么要猛攻縣域經(jīng)濟?又將如何為縣放權?

區強縣弱
改革開(kāi)放初期,廣東“四小虎”(東莞、中山、順德、南海)創(chuàng )造了廣東縣域經(jīng)濟發(fā)展的輝煌,利用當時(shí)的政策優(yōu)勢和區位優(yōu)勢,大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)化的民營(yíng)經(jīng)濟和出口導向型的外貿經(jīng)濟。
這也形成了廣東縣域經(jīng)濟發(fā)展的“珠江模式”。時(shí)至今日,“四小虎”完成了城鎮化的蛻變,全國第一經(jīng)濟大省至今只剩下一個(gè)百強縣。
2023年,廣東重提縣域振興并且將其賦予前所未有的重視程度,這也凸顯了廣東目前縣域經(jīng)濟發(fā)展形勢的壓力。
從省內看,在廣東122個(gè)縣級行政區劃單位中,“區”扮演著(zhù)“長(cháng)板”角色。2022年“中國百強區”榜單中,前三甲均位于廣東,前十強中廣東獨占8個(gè)。
然而,縣域卻是另一番風(fēng)景,它們廣泛分布在粵東西北地區,成為廣東“欠發(fā)達地區”。
在眾多縣域中,位于惠州的博羅縣表現最佳。2022年,博羅縣GDP為801.39億元,是廣東省唯一的百強縣。
但若從全國對比來(lái)看,博羅縣仍有不小差距。例如,蘇州昆山市早已成為全國首個(gè)GDP突破5000億元的縣級市,全國已有超過(guò)40個(gè)“千億縣”。
廣東縣域經(jīng)濟相對弱勢的局面,一定程度上與行政區劃調整相關(guān)。21世紀以來(lái),廣東共有約20個(gè)縣“撤縣設區”。珠三角經(jīng)濟強縣在過(guò)去資源、區位和政策的優(yōu)勢下,工業(yè)取得了快速發(fā)展,隨后通過(guò)“撤縣設區”成功邁入城鎮化。
然而,這樣的模式并不適用于廣東普遍的縣域。
對廣東非珠三角的縣域而言,產(chǎn)業(yè)結構不合理,發(fā)展定位不明確、投資吸引力不足是制約發(fā)展的主要難題。廣東省內縣域多位于粵東西北地區,一方面粵東西北地區整體發(fā)展水平與珠三角地區差距較大,工業(yè)經(jīng)濟規模較小、競爭力不強,尤其是在北部生態(tài)發(fā)展區中,部分縣域受限于地理條件與歷史因素,發(fā)展基礎薄弱。
另一方面,部分位于粵東西北地區的縣域還面臨著(zhù)人口流出的痛點(diǎn)。以河源市為例,下轄龍川縣2021年常住人口與2010年第六次全國人口普查相比,十年共減少超過(guò)10萬(wàn)人,河源市中僅源城區常住人口正增長(cháng),其余縣人口均為負增長(cháng)。
回顧過(guò)去20多年,廣東以產(chǎn)業(yè)轉移作為區域均衡發(fā)展的重要手段。源自韶關(guān)的“南雄模式”正是從“雙轉移”產(chǎn)業(yè)園的經(jīng)驗上提煉而成。2008年起,廣東首個(gè)精細化工產(chǎn)業(yè)園落地南雄,同時(shí)通過(guò)發(fā)展當地特色的資源加工,南雄的經(jīng)濟得到了快速的發(fā)展。
但單純以產(chǎn)業(yè)轉入的方式進(jìn)行幫扶,出現了盲目“拉郎配”和“亂點(diǎn)鴛鴦譜”的現象,導致一些企業(yè)“水土不服”。比如清遠在接受大量佛山陶瓷企業(yè)后,環(huán)境污染一度變得嚴重,隱形的合作成本反而上升。
在產(chǎn)業(yè)轉移園建設中,粵東西北地區也往往面臨著(zhù)缺乏宏觀(guān)規劃、建設資金缺口較大以及用地指標不足等問(wèn)題,制約著(zhù)廣東縣域經(jīng)濟發(fā)展。
事實(shí)上,粵東西北如果只承接珠三角的淘汰產(chǎn)業(yè),并不具有可持續的造血功能。如今,廣東謀求的是在產(chǎn)業(yè)共建中,建立穩定需求和可持續回報。
處于粵東地區的汕頭、汕尾和揭陽(yáng)多年堅持不懈地全面融入珠三角。特別是汕尾通過(guò)與深圳合作成立深汕特別合作區,以創(chuàng )新的“特區飛地”合作模式融入粵港澳大灣區城市群建設。自2011年以來(lái)的短短12年內,合作區計劃投產(chǎn)產(chǎn)值從百億級躍至萬(wàn)億級,并迅速崛起以電子信息、新材料、新能源、智能制造為主的先進(jìn)制造業(yè)集群。
粵西的陽(yáng)江、茂名和湛江則從綠色石化、綠色鋼鐵、海工裝備等上游產(chǎn)業(yè)切入珠三角地區發(fā)展高端制造業(yè);粵北地區也大力發(fā)展新材料等特色產(chǎn)業(yè),形成貫通城鄉、聯(lián)接工農、鏈接灣區的綠色生態(tài)經(jīng)濟體系。

“最大的潛力板”
當珠三角的經(jīng)濟總量已經(jīng)可以比肩世界先進(jìn)經(jīng)濟體時(shí),經(jīng)濟的發(fā)展速度必然趨緩。而后發(fā)縣域正是未來(lái)廣東經(jīng)濟增長(cháng)最大的潛力板。
近年來(lái),廣東省經(jīng)濟總量與第二的江蘇差距慢慢縮小。廣東要穩守經(jīng)濟第一大省的地位、保持穩定的增長(cháng)是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎。而促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展正是廣東實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕目標亟待突破的關(guān)鍵節點(diǎn)。
從全國來(lái)看,廣東面臨浙江、江蘇的貼身競爭。后兩者不僅富,而且相對更均衡。
目前,廣東省縣域經(jīng)濟總量占GDP大約為12%,但是在東部省份,縣域經(jīng)濟占比約40%,中部省份也達到30%。假設廣東縣域經(jīng)濟在“十四五”時(shí)期占比升到20%,這將為廣東帶來(lái)超過(guò)1萬(wàn)億元的GDP增量,接近一個(gè)東莞的經(jīng)濟總量。
“產(chǎn)業(yè)是縣域發(fā)展的重中之重,有產(chǎn)業(yè)才能有經(jīng)濟價(jià)值?!碑斍?,廣東縣域經(jīng)濟的核心在產(chǎn)業(yè),產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化與穩定將成為未來(lái)縣域經(jīng)濟發(fā)展規劃的重點(diǎn)?!笆奈濉逼陂g,廣東在全省范圍內將認定100個(gè)左右產(chǎn)業(yè)集群,引導和支持地方培育一批市級集群,并將集群定位設置在了縣級區劃范圍,打造縣域經(jīng)濟發(fā)展主引擎。
與此同時(shí),隨著(zhù)城鄉一體化發(fā)展戰略的深入推進(jìn),縣域作為城市和鄉村的重要連接點(diǎn),如何與城市資源對接,加快城鄉協(xié)同發(fā)展,也成為廣東縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要突破的關(guān)鍵。
縣域鏈接兩頭,同時(shí)也卡在中間。從體制機制上看,縣級行政區既缺乏統籌各鎮、村和各部門(mén)的能力,又缺乏必要的動(dòng)力和壓力。
例如,針對產(chǎn)城村融合發(fā)展、綠美城鄉規劃、交通網(wǎng)點(diǎn)和基礎設施建設等“跨鎮跨村”問(wèn)題,目前鎮村兩級缺乏能力解決制約村一級發(fā)展的諸多問(wèn)題。只有由縣一級承接省市兩級賦予的統籌謀劃鎮村發(fā)展的權限,才能形成省、市、縣三級資源向鎮以下基層常規性下沉的制度,也更有利于以縣為主體,差異化地規劃建設不同類(lèi)型的鄉鎮。

如何為縣放權
從近期釋放的信號來(lái)看,改革的配套將有力破解上述問(wèn)題,從而為廣東城鄉區域協(xié)調發(fā)展創(chuàng )造可能。
廣東明確,在“百千萬(wàn)工程”實(shí)施中,將突出改革創(chuàng )新,推動(dòng)擴權賦能強縣,深化鎮街體制改革,抓好城鄉融合發(fā)展體制機制改革,破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘,激發(fā)縣鎮村發(fā)展活力。
近期,廣東更直接面向縣(縣級市)分別委托30項、下放20項、優(yōu)化審批管理流程10項,涵蓋投資、用地、用林、交通、生態(tài)環(huán)保、文化旅游等領(lǐng)域一批含金量較高的職權事項,其中有18項選取部分承接基礎較好的縣(市)開(kāi)展試點(diǎn)。
例如,產(chǎn)業(yè)轉移工業(yè)園建設方面,合作園區事權和財權已經(jīng)有一定突破。事權方面,園區級別可上升到省級產(chǎn)業(yè)園,支持符合條件的產(chǎn)業(yè)轉移合作園區申報設立省級經(jīng)濟特別合作區,給予傾斜支持,并根據發(fā)展需要下放有關(guān)省級經(jīng)濟管理權限。財權方面,廣東首次支持通過(guò)共建產(chǎn)業(yè)轉移合作園區“園中園”,實(shí)現共建雙方分稅制,支持幫扶城市平衡投入,促進(jìn)幫扶的可持續性。
這將為各縣發(fā)展提振信心和注入動(dòng)力。
博羅縣在2023年初宣布,要力爭今年GDP突破900億元,明年挺進(jìn)GDP千億縣行列,到2025年進(jìn)入全國百強縣65位左右。屆時(shí),廣東也將實(shí)現“千億縣”零的突破。
諸如四會(huì )、惠東、高州也正加快向千億縣邁進(jìn)。一個(gè)新的廣東縣域經(jīng)濟版圖正在呼之欲出。
(作者系本刊特約撰稿人)

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